广州：用安全铸造城市发展的“钢筋铁骨”

珠江之畔，南海之滨，有一座城市被誉为中国通往世界的“南大门”，它就是广东省会广州市。自秦朝起，广州便一直是我国华南地区的中心城市，曾被全球最权威的世界城市研究机构之一“全球化与世界城市研究网络”评为世界一线城市，五次被福布斯评为中国内地最佳商业城市第一位。

作为超大型一线城市，广州城市安全风险具有风险点危险源量大面广，国际大都市建设和经济活动频繁形成的风险复杂叠加，交通、建设、消防等重点领域动态风险变异交织，台风、洪涝、森林火灾等灾害风险较高，城市日常运行风险多样化等五大突出特点。2013年以来，广州持续推进国家安全发展示范城市创建，坚持以信息化创造新动能，以全过程管理创造新机制，以安全文化创造新风貌，不断推进城市治理体系和治理能力现代化。

广东省广州市素有“千年商都”之称，是中国历史上“海上丝绸之路”最重要的港口，2200多年的商贸历史留下了独特的城市特质。如今，广州市已发展成为人口规模超1500万、市场主体达200万户、机动车保有量逾290万辆的国家中心城市和超大城市。

经济活跃度的提升，无疑会增加城市安全风险。但是，近几年广州市GDP保持了每年6%至8%的增长，而安全事故发生率却保持了每年6%至8%的下降，两者形成了漂亮的“剪刀差”。全市生产安全事故起数和死亡人数已连续第18年实现“双下降”。

作为享誉世界的经济中心、国际都市，广州市委、市政府深知，安全始终是城市高质量发展的重要保障。近年来，广州市注重以全面从严治党统领和推动全面从严治安，以创建国家安全发展示范城市为引领和契机，坚持以建促治，提高城市安全保障能力，全面体现广东水平、广州担当、广州特色，用安全铸造出城市高质量发展的“钢筋铁骨”。

源头治理   下好城市安全管理先手棋

城市安全发展，源头治理是先手。为下好城市安全管理先手棋，广州市委、市政府严把规划“安全关”，绘制安全发展路线图，出台了《关于加强城市安全规划和安全风险管控的实施意见》《广州城市安全规划（2016—2025）》等一系列重要规划，并先行先试编制了《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》，提出保障城市安全30多项举措，将安全需求嵌入《广州市城市总体规划》和各个专项规划。

“城市安全是一个系统工程，与城市的方方面面都有关系。它是‘因变量’，与城市的规划、城市的设计、城市的建设以及城市的运营管理都密切相关。哪个环节做不好，最终都会在安全这个因变量里反映出来。”广州市应急管理局党委书记、局长黄彪认为，“通过做好规划进行源头把控，可以实现从更高层面和更大、更广范围进行安全管理。”

作为一座千年古城，广州市有着无法忽略的面积巨大、人口密集、商旅集中的众多旧城区，这是城市安全管理的重大挑战。过去的几年里，该市累计投入数千亿元资金，对272个城中村加强综合整治和分步骤实施改造，着重解决危旧房屋、“三小”场所、“三合一”场所、“住改商（仓）”、出租屋、老化线路、违法搭建和违章建筑等问题，消除了突出隐患。

面对化工围城的局面，广州市委、市政府通过优化危险化学品、物流仓储、交通运输等重点行业领域产业布局，落实“退二进三”产业调整政策，推动产业结构升级，鼓励一些产品没有市场，或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业，并依法关停高污染、高危险的企业。

“以前在村里，空气中弥漫着臭味，油罐车来来往往，安全感都没有，还提什么幸福感。再看看现在的居住环境，不仅安全，还让人舒心多了。”曾经居住在广州市黄埔区“三条围”的林冠枝站在新居阳台上，看着如今环境优美、配套设施齐全的安置小区说。

“三条围”是指黄埔区大沙街姬堂社区的新围、旧围、合庆围3个自然村，位于中国石化广州分公司炼油区和化工区之间，其中新围村南面与广州石化仅一墙之隔，紧邻厂区边界，除了废气、噪音与粉尘外，安全防护距离明显不足。为此，广州市投入近40亿元，利用黄埔区辖内的广州市保障房作为安置房源，对3个自然村进行整体搬迁和综合整治。

经过相关部门不懈努力，“三条围”715栋房屋如今已全部签约或拆除，当地居民生活质量大幅提升，生命安全得到保障。此外，黄埔区还加强安全监管，推动广州石化进行技术升级，计划将“三条围”周边用地打造成广州石化安全绿色高质量发展产业基地、新材料产业园。

“三条围”的搬迁整治只是广州优化产业布局的一个缩影。截至目前，广州市共依法关停高污染、高危险的企业1000多家，整体搬迁306家。

为进一步落实城市安全规划，广州市还加强了城市规划安全风险的前期分析，完善城市规划、设计和建设的安全准入标准，拟订了广州市化工行业安全发展、化工产业园区建设、危险化学品卸载基地建设等3个规划。其中，针对历史形成的两个化工产业集聚区，广州市将正式进行化工产业园区建设，严格按照国家化工园区导则管理成立园区管理机构。

精准防控  建设信息化风险监测系统

城市安全风险具备“多主体、多部门、多事务、多维度”的特征，只有依靠和发展信息技术，才能更好地做好城市安全发展工作。广州努力向信息化要战力、以智能化壮实力、用精细化求效益，全面促进城市安全管理整体提质增效。

位于珠江入海口的南沙区是广州市唯一的城市副中心，也是该市发展潜力最大的区域之一。因地理位置特殊，这里极易受到流域洪水威胁和台风、风暴潮影响，洪、潮灾害频繁。长期以来，南沙区三防工作存在四大难题：三防人员少，防灾工作任务重、压力大；信息获取量少，难以高效和精准化布防；风险点相关信息难以及时反馈；突遇强降雨，难以把控内河涌的预排预泄时机。

信息化建设为破解这些难题找到了突破口。2017年，南沙区投入近5000万元，启动三防信息化建设，目前已初步实现三防工作全息化、预测预报精准化、隐患管理实时化，并取得一定成效。

“以往的灾害监测主要靠人防，耗时费力不说，监测的精准度和预警的及时性也不理想。如今通过风险精细化管理系统前端设置的传感器，就能将风险点、水位、水闸、雨情等数据按照坐标标记在南沙三防一张图上，管理人员可及时准确获知灾害信息，做到‘临近一小时’信息发布，让指挥救援有的放矢。”南沙区应急管理局相关负责人介绍。

该负责人所说的风险精细化管理系统是南沙区智慧三防系统中的一个模块，目前已实现对近千个风险点的科学有效监控。管理人员只需登录手机应用，即可获取风险点的基本信息、需转移人员、避险转移责任人等详细内容。一旦风险点出现灾情，系统自动发送预警信息至相关责任人手机，同时监测责任人行动轨迹，记录其是否到达现场，确保及时开展抢险救灾工作。

“在实践中，该系统客观上帮助我们更加有效地把防汛防台‘三个责任人’工作进一步落实落细落好。”该负责人表示。自建设以来，南沙区每年都会对智慧三防系统进行一次研发创新，力争将其打造成为华南沿海地区区（县）级智慧三防系统的样板工程。

据了解，广州市目前已针对危化品、燃气、地下管线等重点领域建成了10多个信息管理系统，精确监测防范风险。其中，智慧燃气监管平台已实现对全市750万个液化气气瓶实施全流程监管；地下管线智能化管理平台实行建设项目联网会签机制，强化了全市2.9万多公里地下管线的安全保障；校车动态信息监管平台、货运场站安全管理信息系统则实现了对全市4366辆校车全时监控，在全国率先运用信息化手段对31家大型货运场站实行全方位管理。

事实上，广州市一直走在信息化建设前列。2019年，该市研发推出“广州市城市体检评估信息系统”，设立7个板块、42项指标，定期评估经济社会发展过程中存在的问题，研究提出消除“城市病”、提升综合治理能力的政策措施。该系统对城市一年一“体检”，根据实际需要适时调整“体检项目”，今年已增加至8个板块61项指标。

此外，广州市建成的全国首个危险化学品动态信息管理平台已经发挥作用。该平台以危险化学品全生命周期为基准，以涉危企业和涉危运输车辆为监管着力点，结合企业生产、使用危险化学品等数据的自动核算和重大危险源在线监控等方式，实现对全市2906家危化企业、4284台危运车辆、1100种危险化学品全生命周期的实时动态监管。通过这种全链条监控，挤压危化品的非法获利空间，让违法行为无处可藏。

目前，广州市应急管理局已组织编制完成《广州市应急管理信息化发展规划与实施方案（2019—2022年）》，提出将数据挖掘和分析技术应用于安全生产业务，通过全市“一张图一张网”将监管与应急整合为一体，建立重点区域、重点行业领域城市安全风险数据库，用地理信息系统实施城市安全风险监控和预警。

常备不懈  打好提升应急能力组合拳

为时刻做好突发事件应急准备，广州市印发实施《关于加强突发事件防范和处置工作的意见》和《广州市较大以上自然灾害类、生产安全类突发事件处置指引》，构建极端灾害情景，精心制定《广州市处置极端突发事件应急预案》《各类自然灾害和事故灾难处置要点》，修订《广州市突发事件总体应急预案》，编制各类应急预案3万多个。

与此同时，广州市出台《广州市应急救援队伍管理办法》等一系列政策文件，着眼“多灾种、全天候、大应急、长链条”，全力构建“五跨六上三基地”应急救援响应圈。

所谓五跨，即跨区域、跨行业、跨层级、跨部门、跨灾种突发事件抢险救援力量网络；六上，即覆盖海上、陆上、水上、山上、楼上、空中的抢险救援力量布防立体网络；三基地，即覆盖全市、处置多灾种的集训基地、备勤基地、孵化基地网络。其中，该市正在探索打造融培育孵化、资源整合、演练培训、应急值守等功能于一体的社会应急救援力量孵化基地，推动社会救援力量规范、健康发展。

“这一体系符合广州的历史特点和现实需求，能有效促进社会应急力量与综合性消防救援队伍、专业应急救援力量做到思想融合、队伍融合、机制融合和情感融合。”黄彪表示。

目前，广州市通过出政策、搭平台、强能力，在全市各单位建设应急队伍304支21769人，其中具有一定实力的社会应急队伍21支1618人，初步构建起全民护安、依法治安、有急必应、有急会应的超大城市大应急新发展格局。

成立于2019年5月1日的南沙区危险化学品应急救援队，是广州市第一支由政府组建的危险化学品应急救援队，现有队员30名，其中9人具有10年以上危化品应急处置工作经验、5人具有5年以上危化品应急处置经验，是全市危化品领域事故处理的重要力量，也是作为综合性消防救援力量的有效补充。

这支队伍的队员大部分来自原粤海石化公司应急救援队，一直扎根在小虎化工园区，对园区既有感情又满怀责任。队伍通过多年实地走访、巡查检查，绘制了小虎化工园区公共区域消防资源分布图，定期巡查，确保消防资源处于可用状态。同时，队伍还为园区43家企业编制了包括应急平面图、应急部署卡、应急力量部署图、应急疏散图、交通管制图等在内的344张应急处置资料图。

“这些图都是我们用‘脚底板’磨出来的。只有自己走过，才能心中有数、心里有底，遇到突发事件时才能以最快速度科学准确地进行应急处置和抢险救援。” 南沙区危险化学品应急救援队队长李增辉说。

据悉，目前，广州市已与驻穗部队建立防灾救灾联动机制，形成应急救援“拳头力量”。该市组建的应急突发事件专家库“智囊团”，已成功吸纳专业领域应急管理专家367名，常态化提供技术指导和专业支撑。

筑牢防线  不断增强安全文化“软实力”

如果说，城市是一个生命有机体，那么每一个个人就是这个有机体上不可或缺的细胞。

近年来，广州市积极创新应急安全宣传动员方法手段，以软节目、硬项目和应急志愿服务，精心制作了“1020”应急安全文化大餐，让公众真正成为应急安全管理的参与者、文化的实践者、成果的受益者，以期从根本上解决应急安全管理的滞后性和群众参与缺失等问题。

“1020”应急安全文化大餐，即构建20个立体宣传矩阵、制作播放20集“急中生智+安全无恙”专题电视广播节目、打造包括20个场馆的应急安全体验馆群、甄选20部灾难宣教片、打造20个安全宣传“五进”示范点、推荐20本应急安全理论书籍、创建20家安全文化示范企业、制作播放20部公益宣传片、培育20个“三个必须”骨干宣教单位、组建由20名宣传策划设计专家组成的智囊团，形成影响全城的应急安全文化符号。

“都说百闻不如一见，但百见不如一体验。在应急安全宣教中，我们更注重提升群众的体验度。”广州市应急管理局党委委员、副局长詹少卿说。

广州市目前各区都已建成有规模、有档次、有影响的应急安全体验馆，形成实体化、立体化、移动化、模拟化体验馆群，实现一馆覆盖一片，群众就近体验学习。其中南沙区立足企业服务，以“3个工作站”作技术引领，依托当地大型央企、国企建成了12个不同类型的应急安全体验馆，构建有南沙特色的“3+12”安全文化体系，提升社会动员与社会宣教系统化水平。

建筑面积超600平方米的中国中铁庆盛枢纽综合开发项目安全体验培训中心，是该区12个应急安全体验馆之一。馆内划分为安全防护用具体验区、临时用电安全体验区、职业健康宣教区等7个区域，包含有21项体验项目。

“我们的员工上岗前都要来体验培训中心进行培训，加上其他企业、部门、单位过来培训、体验的人员，一周可达到三四百人。”该安全体验培训中心工作人员告诉记者，“大家的反馈都很好，相比于以往纸上谈兵式的安全培训，体验式的培训更具新意，也更容易入脑入心。”

据悉，从2019年至今，南沙区安全体验馆累计培训学员6.63万名，学员识别安全风险的效果比一般课堂培训高60.06%、提升避险能力的效果高39.83%。

安全社区是城市安全管理的基石，也是基层社会治理的重要载体。广州市按照人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设要求，健全应急管理社会参与机制，完善生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制，引领社会和全民齐心协力守护城市安全。

在推进社区安全网格化管理上，广州市创新建立“一岗多能”的安全风险网格员队伍，支持引导社区居民开展隐患排查和治理，全市社区网格化覆盖率达100%，191个社区获评“全国综合减灾示范社区”，23个社区获评“全国地震安全社区”。

【创建心得】安全让城市越来越好

作为在广州市安委办、市应急管理局参与组织和协调推进创建工作的一线工作人员，我深深感受到，安全是城市的生命线，唯有安全才能让城市越来越好。在推进创建的具体实践中，我有三点体会。

必须提高政治站位抓创建。开展创建，不仅是为了获得这个荣誉，更重要的是打牢城市长远安全发展的基础。创建工作是一项长期重要任务，必须坚持以创促建、以评促改，持续做好城市安全各方面工作。

必须对照标准补齐短板弱项。今年以来，广州市成立了由14个重点市级部门和各区派员参加的工作专班，对照国家评价标准，强化思想创建、机制创新、安全文化创造，细化职责任务，倒排工期挂图作战，至今已组织3次全面自评和2轮督查暗访，找全、找准城市安全的短板弱项，评价总分从最初的90.5分逐步提高到98.6分。

必须善于借鉴“他山之石”。创建工作只有起点没有终点，我们要学习其他城市抓安全的手段，将有关成果吸收到创建工作实践和正在研究制定的“十四五”规划中。对于影响城市安全的重难点问题，比如，供水老旧管网改造、消防站布局、城市内涝、路面塌陷等，深入学习同类型城市的经验“高招”，研究具体管用的措施。

来源：中国应急管理报